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法治視野下的房地產稅改革

2019-06-05
05 2019-06

09:22

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來源:《學習時報》作者:張學博 方瑜聰

  今年的政府工作報告提出“穩步推進房地產稅立法”。我國對房地產稅法的醞釀已歷經數年之久,共識正在形成。討論房地產稅改革及其立法,首先要明確該稅的內涵:廣義的房地產稅是一個綜合性概念,一切與房地產經濟運行過程有直接關系的稅都屬于房地產稅;目前社會廣泛關注的,包括本文討論的房地產稅,是狹義的、針對居民住宅征收的財產稅。

  房地產稅的功能與價值定位

  房地產稅的立法工作相對復雜,立法涉及的利益群體多樣,必須廣泛凝聚社會共識與專業共識。當前,對房地產稅的功能與價值進行定位,需要明確以下幾個問題。

  首先,有人認為,房地產稅的征收是為了調控房地產市場。這一說法有一定的合理性,但這并非是改革與立法的最主要目的。目前,房地產稅之所以被廣泛定義為調控房地產市場的工具,與2011年滬渝兩地的房產稅改革試點有關。該改革試點推行之前,國家已經連續出臺多項旨在抑制投資性購房需求的調控政策,而在此氛圍之下,活躍在人們視野里的房地產稅就常常被貼上了“抑制房價上漲”的標簽。但必須明確的是,房價漲跌的背后,反映的房地產供需不平衡的問題,往往是多方面因素共同導致的,房地產稅即便是在需求端暫時起到了抑制投機性購房的效果,并不能從根源上解決房地產市場中供不應求的問題,若以此定位房地產稅的價值,會制約房地產稅發揮長期作用。

  其次,由于中央與地方政府在事權與財權配置上存在不匹配的情況,地方政府承擔著較大的支出責任但卻缺乏與其相應的稅權,在這樣的財政壓力下,有的地方政府采取在稅收之外尋求財政來源的做法,逐漸地就形成了地方債務收入規模過大和過分依賴土地財政的問題。我國房地產稅的各項稅種主要分布于開發建設、交易和保有環節,其稅負機構呈“重增量輕存量,重建設交易輕保有”的特征。但隨著我國房地產市場逐漸進入存量房時代,以土地使用權出讓金與針對房地產開發建設及交易環節的各種房地產稅種為主題的土地財政模式將難以為繼。此時進行房地產稅改革,將非營業性用住房納入房產稅的征稅范圍,清理與房地產行業相關的不合理收費,調整房地產稅的稅負結構,在形成地方穩定稅源從而緩解地方政府的財政壓力的同時,也有助于完善地方稅制。

  再次,房地產稅改革中將非經營性房產納入征稅范圍的做法,有其調節收入分配的功能考量。擁有多套住房的城市居民的購房動機可能包括幾種情況:一是滿足投資需求,二是滿足生活需求,三是兼具投資和生活需求。基于以上任何考慮所做的購房行為和持有行為,在以市場競爭為主要機制的初次分配領域中,都是受到以“法不禁止即自由”為原則的民商法的承認和保護的。人們擁有的房產存量和房產溢價的差距會造成收益分配上的差異,初次分配的懸殊差異是自由競爭的必然結果,這本無可厚非。但過多的投資性購房行為會擠壓居住型購房者的住房選擇空間,當市場的大部分房產掌握在投資型購房者手中時,購買力較弱的居住型購房者的購房需求會因此無法得到滿足。而由于購房需求已逐漸成為大部分民眾的物質需求之一,當有礙于這一需求實現的原因是房地產市場出現市場失靈的時候,政府就有必要以征收房地產稅的方式介入,對初次分配的結果進行收入再分配調節,實現矯正正義。

  房地產稅立法的模式選擇

  如何征收更符合公平原則,這是關乎房地產稅正當性的關鍵問題,也是立法的主要目標。

  過去的試點改革中,存在著“改革在先,立法缺位”的情況,這會導致改革的正當性不足;現階段的房地產稅改革,遵循的則是“立法先行,推進改革”的改革邏輯,這一點在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“加快房地產稅立法,并適時推進改革”的表達,以及目前我國穩步推進房地產稅立法的實踐中得到集中體現。這樣的法治化路徑是對稅收法定原則的落實,有利于各方利益主體就房地產稅改革問題在立法過程中提出自己的意見,將爭議與妥協前置,使改革方案能夠最大限度地滿足各方主體的利益需求,得到人民群眾的普遍同意,從而減少改革的阻力,提高房地產稅法以及相關法規出臺后的社會遵從度。

  我國的房地產稅法采取何種模式,目前尚無定論。觀察其他國家不動產稅的發展變遷,對我國的房地產稅立法具有借鑒意義。例如,韓國在1986年制定了土地過多保有稅,并在1990年制定了綜合土地稅(針對空閑土地),對住宅則課征財產稅。由于分離課稅效果不明顯,2005年韓國政府進行了地方稅法改革,將之前的財產稅與綜合土地稅進行了合并,通稱為新財產稅,這是為了加強關于不動產保有的稅負公平,使不動產市場價格更加穩定,以實現地方財政的均衡發展。而我國目前有兩種可選擇的房地產稅立法模式。一種是采取房地合一的綜合財產稅模式;另一種是沿襲目前的城鎮土地使用稅和房產稅并立制度。

  無論采取何種模式,房地產稅改革與立法都需要格外關注量能課稅原則的落實。量能課稅原則是指,應根據負擔能力的大小來確定稅收負擔水平,它強調的是征稅過程中的實質正義。基于量能課稅原則的要求,房地產稅的稅制安排必須對不同人群的納稅能力進行充分調研,盡可能詳細列舉抵扣條件、稅收優惠條件以及減免條件。如,免稅制度可以提供按面積計算和按房產套數計算兩種方式,供納稅人根據自己的實際情況進行選擇。另外,為了配合房地產稅改革,還應該對相關配套制度進行及時完善或解釋,排除開征房地產稅的技術和制度障礙,例如,對物權法關于土地使用權自動續期的法律條款進行立法解釋,在土地使用權屆滿時,應該由民眾繳納少量費用即可自動續期,同時規定自動續期的次數,避免購房者重復繳納土地租金,較好地平衡相關主體的利益。

(網絡編輯:金秋)

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